07/08/2025
*Bolivia: La Controversia del Mercurio y la Exclusión Indígena en el Plan Nacional de Reducción*
I. Introducción: Un Plan Cuestionado en el Corazón de la Amazonía
El 16 de julio de 2025, la Coordinadora Nacional de Defensa de Territorios Indígenas Originarios Campesinos y Áreas Protegidas (CONTIOCAP) emitió un pronunciamiento contundente que sacude los cimientos de la política ambiental boliviana. En un acto de profunda disconformidad, la organización rechazó de manera inequívoca el Plan de Acción Nacional (PAN) para la reducción del mercurio en la minería aurífera, argumentando una "exclusión de los pueblos indígenas" en su elaboración [documento de imagen]. Este rechazo pone de manifiesto una tensión fundamental entre las políticas estatales y los derechos de las comunidades más afectadas por la contaminación.
La urgencia de abordar el problema del mercurio en Bolivia es innegable. El país se ha posicionado como el segundo mayor importador mundial de mercurio, con volúmenes que superaron las 150 toneladas anuales después de 2015, tras la implementación de la Ley 535.1 Esta cifra contrasta drásticamente con las 60 toneladas que, según el Ministerio de Minería, serían necesarias para el sector aurífero nacional.2 Las consecuencias ambientales y para la salud son devastadoras: el mercurio, clasificado por la Organización Mundial de la Salud (OMS) como uno de los diez químicos más tóxicos para la salud pública 3, contamina ríos, aire y suelos, afectando gravemente la vida acuática, que es la principal fuente de alimento para las comunidades indígenas.4 Un estudio de 2023 reveló que el 74.5% de 302 individuos de 36 comunidades indígenas en las cuencas de los ríos Beni y Madre de Dios presentaban altos niveles de mercurio en sus cuerpos, con un promedio de 4.04 partes por millón (PPM), superando los límites permitidos hasta en siete veces.3 Esta situación ha llevado a la Defensoría del Pueblo a alertar sobre el riesgo de "extinción física y cultural" para grupos como el pueblo Ese Ejja.1 Ante este panorama, organismos internacionales como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y la ONU han instado repetidamente a Bolivia a desarrollar e implementar un plan de reducción del mercurio.8
El Plan de Acción Nacional (PAN) para la minería artesanal y de pequeña escala (MAPE/ASGM) se concibe como la respuesta formal de Bolivia a sus obligaciones bajo el Convenio de Minamata.11 Su objetivo primordial es la reducción progresiva y eventual eliminación del uso de mercurio en este sector.13 El plan fue el resultado de un esfuerzo colaborativo entre ministerios bolivianos clave, incluyendo el Ministerio de Medio Ambiente y Agua (MMAyA), el Ministerio de Minería y Metalurgia (MMyM) y el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras (MDRyT), con el apoyo técnico de socios internacionales como PlanetGOLD y la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI).11 El PAN establece una meta ambiciosa: una reducción del 60% en el uso de mercurio para 2031.14 La inversión total asignada para el PAN y el proyecto PlanetGOLD asciende a casi 7 millones de dólares.12
La activa búsqueda de un plan internacionalmente respaldado, con una inversión financiera considerable y un objetivo de reducción claro, sugiere un compromiso genuino del gobierno boliviano para abordar la problemática del mercurio. Sin embargo, el rechazo simultáneo y explícito de este mismo plan por parte de las comunidades indígenas más directamente afectadas, debido a su presunta exclusión en el diseño, revela una profunda contradicción. Un plan que busca proteger la salud humana y el medio ambiente se ve comprometido por las poblaciones a las que pretende beneficiar, precisamente porque sus derechos fundamentales, como la participación y el Consentimiento Libre, Previo e Informado (CLPI), habrían sido vulnerados en su creación. Esta situación pone de relieve un desafío crítico en la gobernanza boliviana: la tensión inherente entre la implementación de políticas de arriba hacia abajo (impulsadas por compromisos internacionales y agencias estatales) y la demanda de autodeterminación y derechos participativos de las comunidades indígenas. Esto puede generar una crisis de legitimidad que obstaculice la eficacia del plan, a pesar de sus ambiciosos objetivos y respaldo financiero.
II. El Pronunciamiento de CONTIOCAP: Voz de la Exclusión
El pronunciamiento de CONTIOCAP del 16 de julio de 2025 representa un desafío directo a la estrategia del gobierno boliviano para la reducción del mercurio. El eje central de su argumentación se basa en la "exclusión de los pueblos indígenas" del proceso de desarrollo del plan [documento de imagen]. Alex Villca, vocero de CONTIOCAP, expresó con claridad que las comunidades indígenas "en resistencia" rechazarán el documento, ya que su proceso de construcción no incorporó genuinamente a las comunidades afectadas. Villca anticipó que el gobierno podría intentar presentar listas de representantes indígenas "afines", pero subrayó que estas no reflejarían la verdadera preocupación de las comunidades de base.15
La Coordinadora Nacional de Defensa de Territorios Indígenas Originarios Campesinos y Áreas Protegidas (CONTIOCAP) manifestó su "consternación" ante la percepción de que el Estado "ignora completamente las normas y estándares internacionales en materia de derechos de los Pueblos Indígenas, sobre todo, en relación al derecho de consulta previa, libre e informada".5 Esta crítica es compartida por la Central de Pueblos Indígenas de La Paz (CPILAP), que también denunció formalmente su no participación en la elaboración del PAN. CPILAP señaló que, a pesar de la presentación pública del plan, era evidente que las comunidades indígenas amazónicas, las más impactadas por la contaminación del mercurio, no fueron involucradas en su diseño.11 Un aspecto significativo es que las propias declaraciones gubernamentales indicaron la intención de "socializar" el PAN con CPILAP
después de su finalización, lo que confirma la ausencia de una consulta previa y efectiva durante la fase de redacción.11
La Defensoría del Pueblo, en su informe de mayo de 2022, respaldó estas preocupaciones, concluyendo que el Estado no había tomado "acciones suficientes" para cumplir con el Convenio de Minamata, destacando específicamente la ausencia de un plan nacional "integral e interinstitucional".1 Este hallazgo independiente añade un peso considerable a las afirmaciones de las organizaciones indígenas sobre una planificación inadecuada y no inclusiva.
La queja constante de CONTIOCAP y CPILAP sobre haber sido invitados a "socializaciones" después de la elaboración del PAN 11 sugiere un patrón que podría describirse como un "teatro de consulta". En este escenario, se mantiene la apariencia externa de participación (por ejemplo, celebrando reuniones, presentando información), pero se niega el derecho sustantivo de las comunidades a influir o co-crear genuinamente las decisiones. La persistencia del gobierno en enmarcar estas interacciones como "socialización", en lugar de reconocer una falla en la "consulta previa", indica una evasión estratégica de las obligaciones más sólidas y legalmente vinculantes asociadas con el CLPI. Esta práctica erosiona fundamentalmente la confianza entre las comunidades indígenas y el Estado. Cuando la participación se percibe como una mera formalidad o una justificación
a posteriori, genera cinismo y resistencia. Sin un CLPI genuino, cualquier plan, independientemente de sus méritos técnicos o buenas intenciones declaradas, carecerá de legitimidad a los ojos de las poblaciones afectadas. Esto puede conducir a la falta de cumplimiento, resistencia social activa, conflictos prolongados y, en última instancia, obstaculizar la implementación efectiva y sostenible de las estrategias de reducción del mercurio. La consecuencia a largo plazo es una profundización de la división, lo que dificulta cada vez más la gobernanza colaborativa futura y la resolución de problemas socioambientales complejos.
III. El Mercurio en Bolivia: Una Amenaza Silenciosa y Creciente
La salud de las poblaciones indígenas se ve gravemente comprometida por la contaminación por mercurio, una preocupación primordial destacada en diversos informes.17 Un estudio crítico realizado en 2023, que abarcó a 302 individuos de 36 comunidades nativas (incluyendo Ese Ejjas, Tsimanes, Mosetenes, Leco, Uchupiamona y Tacana) residentes en las cuencas de los ríos Beni y Madre de Dios, arrojó resultados alarmantes: el 74.5% de la población encuestada presentaba niveles elevados de mercurio en sus cuerpos, con una concentración promedio de 4.04 partes por millón (PPM).4 Estas concentraciones superan significativamente los valores de referencia establecidos por las autoridades ambientales y sanitarias, en algunos casos entre dos y siete veces el límite permitido.3 La Defensoría del Pueblo ha emitido una severa advertencia, indicando que el pueblo Ese Ejja enfrenta la grave amenaza de "extinción física y cultural" directamente atribuible a la contaminación por mercurio.1 El mercurio es reconocido globalmente por la Organización Mundial de la Salud (OMS) como uno de los 10 químicos más tóxicos para la salud pública.3 La exposición a altos niveles puede causar daños neurológicos graves y a veces permanentes, con especial preocupación por los bebés y los niños no nacidos.18
El mercurio utilizado en las operaciones mineras, particularmente en la minería aurífera artesanal y de pequeña escala (MAPE/ASGM), se libera en gran medida directamente al medio ambiente, contaminando el aire, el agua y los sedimentos de los ríos.4 Esta contaminación afecta directamente la vida acuática, que constituye la base de la dieta de muchas comunidades indígenas.5 El uso extensivo de este metal pesado "contamina toda la vida acuática de estos ríos que son la fuente de alimento de las poblaciones indígenas en esta cuenca", afectando así "ecosistemas muy frágiles" y la biodiversidad en general.5 Más allá de los cuerpos de agua, grandes extensiones de tierra también quedan contaminadas por las actividades mineras a pequeña escala.17
La minería aurífera artesanal y de pequeña escala (MAPE/ASGM) es reconocida a nivel mundial como la mayor fuente de emisiones antropogénicas de mercurio, contribuyendo con un asombroso 38% (equivalente a 838 toneladas) del total mundial.3 Los mineros optan predominantemente por el mercurio debido a su bajo costo, accesibilidad, facilidad de uso y su capacidad para facilitar una extracción rápida de oro, a menudo en un solo día.19 A pesar de la existencia de la Ley 535 de Minería y Metalurgia, que busca regular la minería artesanal y respetar las costumbres indígenas 20, la ley ha sido criticada por sus insuficientes mecanismos de control. Esta brecha regulatoria a menudo lleva al uso indebido de la ley para legitimar prácticas mineras ilegales, exacerbando así el uso de mercurio y el daño ambiental.1
La posición de Bolivia como el segundo mayor importador de mercurio del mundo es una preocupación significativa. El país importa aproximadamente 192 toneladas anualmente, una cifra que excede con creces el requisito declarado por el Ministerio de Minería de 60 toneladas por año para el sector aurífero nacional.2 A esto se suma la ausencia de restricciones legales específicas sobre la importación y comercialización de mercurio dentro de Bolivia.3 Existe una fuerte sospecha de que el sustancial excedente de mercurio importado se está traficando ilegalmente a países vecinos, particularmente Perú, para alimentar operaciones mineras ilícitas allí.21 El Convenio de Minamata busca controlar el comercio mundial de mercurio, imponiendo restricciones como la obligación de los países exportadores de notificar y obtener el consentimiento de los países importadores, y la prohibición del uso de mercurio de la minería primaria o del legado de la fabricación de cloro para la ASGM.19 Sin embargo, la situación interna de Bolivia parece socavar estos esfuerzos internacionales.
La posición de Bolivia como el segundo mayor importador de mercurio, junto con la ausencia de restricciones legales sobre su importación y comercialización, y la marcada discrepancia entre los volúmenes importados y las necesidades nacionales, apunta a una falla sistémica en el control de esta sustancia peligrosa. La inferencia de que una parte significativa de este mercurio excedente se trafica a Perú sugiere que Bolivia, a pesar de sus compromisos internacionales, está sirviendo inadvertidamente como un conducto principal para el comercio ilícito de mercurio. Esto no solo alimenta la minería ilegal y la contaminación dentro de sus fronteras, sino que también contribuye significativamente a la degradación ambiental regional. Esta situación revela una laguna crítica en la gobernanza y aplicación ambiental de Bolivia. Si bien el Convenio de Minamata tiene como objetivo controlar el comercio de mercurio a nivel mundial, las deficiencias regulatorias internas de Bolivia están socavando efectivamente este esfuerzo internacional. La vía de importación "legal" está permitiendo una vasta red de distribución "ilegal", lo que convierte a Bolivia en un contribuyente clave a la contaminación regional por mercurio. Esto pone en tela de juicio la eficacia práctica de leyes nacionales como la Ley 535 si no se complementan con mecanismos de control robustos y completos que rastreen y regulen toda la cadena de suministro de mercurio, desde la importación hasta el uso final.
En una medida controvertida, algunas cooperativas mineras de oro en Bolivia están supuestamente haciendo la transición del mercurio al cianuro para la extracción de oro.17 El cianuro, al igual que el mercurio, es un compuesto altamente tóxico y peligroso, y los expertos advierten sobre riesgos significativos para la salud humana y el medio ambiente durante su manipulación y transporte.17 La ingestión de incluso pequeñas cantidades (50 ml) puede ser inmediatamente fatal.17 A pesar de esta tendencia, el Ministerio de Minería y Metalurgia sostiene que la gravimetría, un método que extrae oro sin el uso de mercurio ni cianuro, es la opción preferida y principal.17 Esto pone de manifiesto una notable desconexión entre la política oficial y las prácticas reales adoptadas por algunos segmentos de la industria minera, lo que plantea interrogantes sobre la viabilidad o accesibilidad de alternativas más seguras para los mineros a pequeña escala.
El cambio reportado por algunas cooperativas mineras del mercurio al cianuro presenta un complejo dilema de "mal menor". Si bien el mercurio es un contaminante global persistente 18, el cianuro es agudamente tóxico y plantea riesgos inmediatos y graves.17 La preferencia declarada del Ministerio por la gravimetría indica una aspiración política hacia una minería verdaderamente limpia. Sin embargo, el hecho de que los mineros estén adoptando el cianuro sugiere una falta de alternativas accesibles y económicamente viables sin mercurio (como la gravimetría) para las operaciones a pequeña escala, o un fracaso de la política estatal para incentivar y hacer cumplir eficazmente la adopción de métodos más seguros. Esta situación destaca una posible incoherencia política o una brecha de implementación significativa. Los objetivos ambientales declarados por el gobierno (gravimetría) no se alinean con las realidades y las elecciones sobre el terreno de los mineros. Esto sugiere que el Plan de Acción Nacional, si no aborda adecuadamente los impulsores económicos y técnicos prácticos que empujan a los mineros hacia alternativas tóxicas, podría simplemente desplazar el problema de la contaminación en lugar de resolverlo, o incluso introducir nuevas formas de contaminación grave. Subraya el profundo desafío de la transición de prácticas tradicionales y dañinas en la MAPE, donde la viabilidad económica a corto plazo a menudo tiene prioridad sobre la seguridad ambiental y sanitaria a largo plazo para los mineros individuales y las comunidades.
Tabla 1: Niveles de Contaminación por Mercurio en Poblaciones Indígenas
Característica del Estudio
Detalles
Área de Estudio
Cuencas de los ríos Beni y Madre de Dios, Bolivia.
Muestra Poblacional
302 individuos de 36 comunidades de los pueblos Ese Ejjas, Tsimanes, Mosetenes, Leco, Uchupiamona y Tacana.
Prevalencia de Niveles Altos
74.5% de los individuos encuestados.
Concentración Promedio de Mercurio
4.04 partes por millón (PPM).
Comparación con Límites
Las concentraciones excedieron los valores de referencia establecidos y fueron de 2 a 7 veces el límite permitido.
Impacto Específico
Riesgo de extinción física y cultural para el pueblo Ese Ejja.
IV. El Plan de Acción Nacional (PAN): Objetivos y Actores
El gobierno boliviano lanzó formalmente los proyectos destinados a reducir el uso de mercurio en la minería, incluyendo el Plan de Acción Nacional (PAN), en enero de 2023.12 Esta presentación pública representó un paso significativo en el compromiso del país para abordar la contaminación por mercurio. El evento contó con la presencia de altos funcionarios gubernamentales, como Juan Santos Cruz, entonces Ministro de Medio Ambiente y Agua (MMAyA); Wilson Medrano, Viceministro de Política Minera, Regulación y Fiscalización del Ministerio de Minería y Metalurgia (MMyM); y Magín Herrera, Viceministro de Desarrollo Rural y Tierras (MDRyT).12 Su participación subrayó la naturaleza interministerial de la iniciativa. El PAN se enmarca como un cumplimiento directo de los compromisos de Bolivia bajo el Convenio de Minamata sobre el Mercurio, que el país ratificó en 2015 después de firmarlo en 2003.12
El desarrollo del PAN recibió un apoyo técnico crucial de organizaciones internacionales: PlanetGOLD Bolivia y la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI).11 Estas asociaciones resaltan la dimensión global del problema del mercurio y los esfuerzos colaborativos para abordarlo. Es importante destacar que Diego Álvarez, representante de ONUDI, declaró públicamente que el PAN "no está hecho en piedra" y "debería reflejar los diferentes sectores involucrados", enfatizando específicamente la necesidad crítica de la participación indígena.11 Esta declaración, proveniente de un socio técnico clave, reconoce implícitamente las críticas sobre la falta de inclusión del plan. La misión más amplia de PlanetGOLD se alinea con los objetivos del PAN, ya que trabaja a nivel mundial para promover una minería de oro a pequeña escala más segura, limpia y rentable, con una visión de una cadena de suministro global de oro limpia de los mineros a pequeña escala.23
El objetivo principal y cuantificable del PAN es lograr una reducción del 60% en el uso de mercurio para 2031.14 Esta ambiciosa meta refleja la urgencia del problema. El plan se estructura en torno a tres áreas clave de intervención, aunque los detalles específicos de estas áreas no se proporcionan en los fragmentos disponibles.24 El objetivo general, en línea con el Convenio de Minamata, es "proteger la salud humana y el medio ambiente de las emisiones y liberaciones antropógenas de mercurio y compuestos de mercurio".22
El compromiso financiero con estas iniciativas es sustancial. La inversión combinada para el PAN y el proyecto PlanetGOLD asciende a casi 7 millones de dólares (aproximadamente Bs 48 millones).12 Específicamente, al PAN se le asignan Bs 3,430,000 (alrededor de 490,000 USD) para un período de ejecución de dos años, mientras que el proyecto más grande de PlanetGOLD cuenta con Bs 45,162,819 (aproximadamente 6.4 millones de USD) durante cinco años.12 Esta importante financiación destaca la escala de la intervención prevista.
La declaración pública del representante de ONUDI, Diego Álvarez, de que el PAN "no está hecho en piedra" y "debería reflejar los diferentes sectores involucrados", particularmente los pueblos indígenas 11, es una forma sutil pero significativa de presión diplomática. Si bien el papel principal de ONUDI es el apoyo técnico, este reconocimiento público del déficit de participación indica que los socios internacionales están conscientes y preocupados por las implicaciones para los derechos humanos del proceso de desarrollo del plan. Implícitamente, insta al gobierno boliviano a abordar las brechas de inclusión. Esta postura pública de un socio internacional, especialmente uno involucrado en los aspectos técnicos del plan, indica que el gobierno boliviano no opera en el vacío y está sujeto a un escrutinio externo con respecto a su adhesión a los estándares internacionales de derechos humanos. Esta situación presenta un punto de influencia potencial para que las organizaciones indígenas amplifiquen sus demandas de consulta y participación genuinas. Sugiere que el apoyo internacional, aunque sea principalmente técnico, puede ser un catalizador para una mayor inclusión en la formulación de políticas nacionales. La discrepancia entre la presentación oficial del plan por parte del gobierno boliviano 12 y las declaraciones públicas posteriores de ONUDI 11 indica que existen presiones internas o externas que podrían obligar al gobierno a adoptar un enfoque más genuinamente participativo, lo cual es crucial para la legitimidad y eficacia a largo plazo del PAN.
V. Marco Legal: Obligaciones Nacionales e Internacionales
Convenio de Minamata sobre el Mercurio
El compromiso de Bolivia con la reducción del mercurio se basa en su ratificación del Convenio de Minamata sobre el Mercurio en 2015, habiéndolo firmado inicialmente en 2003.12 El Convenio, que entró en vigor a nivel mundial en agosto de 2017, es un acuerdo internacional fundamental destinado a proteger la salud humana y el medio ambiente de la contaminación por mercurio.18 El objetivo central del Convenio es "proteger la salud humana y el medio ambiente de las emisiones y liberaciones antropogénicas de mercurio y compuestos de mercurio".22 Este amplio objetivo guía los esfuerzos nacionales, incluido el PAN de Bolivia.
El Artículo 7 del Convenio es particularmente relevante, ya que exige que las Partes con actividades de minería aurífera artesanal y de pequeña escala (ASGM) más que insignificantes desarrollen e implementen un Plan de Acción Nacional (PAN) para reducir y, cuando sea factible, eliminar el uso de mercurio en la ASGM.19 Esto incluye requisitos específicos como la identificación y eliminación de las "peores prácticas" (por ejemplo, la amalgama de mineral entero) y la facilitación de la formalización del sector ASGM.19 El Artículo 18 (Participación Pública, Información, Conciencia, Educación) obliga a las Partes a promover y facilitar el acceso público a la información disponible sobre los efectos del mercurio en la salud y el medio ambiente, las alternativas y los resultados de las investigaciones. Crucialmente, también exige campañas de educación, capacitación y sensibilización pública, con un énfasis específico en la colaboración con organizaciones relevantes y poblaciones vulnerables.18 Esta disposición apoya directamente la demanda de las comunidades indígenas de una participación informada. El Artículo 20 (Planes de Implementación, Consulta a las Partes Interesadas) establece que una Parte "podrá" desarrollar un plan de implementación (como el PAN de Bolivia) y exige explícitamente que "las Partes consultarán a las partes interesadas nacionales durante el proceso de elaboración, implementación, revisión y actualización de sus planes de implementación".26 Este es un punto crítico de contención con las afirmaciones de exclusión de CONTIOCAP. El Comité de Aplicación y Cumplimiento (Art. 15) del Convenio se estableció para promover y revisar el cumplimiento, diseñado para ser facilitador y atento a las circunstancias nacionales.32 El informe de la Defensoría del Pueblo que cuestiona el cumplimiento de Bolivia 1 indica que las conclusiones de este comité podrían convertirse en un factor significativo en el debate actual.
Derechos Indígenas en Bolivia
Bolivia ha demostrado un fuerte compromiso con los derechos indígenas al elevar los 46 artículos de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (UNDRIP) al rango de Ley de la República mediante la Ley 3760 el 7 de noviembre de 2007.36 Este acto legislativo vincula legalmente a Bolivia con los principios de la UNDRIP. La UNDRIP consagra derechos fundamentales para los pueblos indígenas, incluyendo el derecho a la autodeterminación (Artículos 3, 4, 5), el control sobre sus tierras, territorios y recursos (Artículos 25, 26, 27, 28, 29, 30, 32), y, lo más crítico para este caso, el derecho al Consentimiento Libre, Previo e Informado (CLPI) (Artículos 10, 19, 28, 29, 32) antes de cualquier medida legislativa o administrativa o proyecto que pueda afectarlos.39 La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) enfatiza además la autodeterminación como central para la reparación colectiva por violaciones históricas.40
El compromiso de Bolivia con los derechos indígenas es anterior a la UNDRIP, ya que ratificó el Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales el 11 de julio de 1991.41 Este Convenio exige explícitamente la consulta con los pueblos indígenas "mediante procedimientos apropiados y a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente" (Artículo 6).43 También enfatiza su derecho a determinar sus propias prioridades de desarrollo y participar en los planes que les afecten (Artículo 7), y, crucialmente, protege sus derechos a los recursos naturales en sus tierras, exigiendo consulta antes de cualquier prospección o explotación (Artículo 15).43
La Ley 071 de Derechos de la Madre Tierra, una normativa boliviana única, define a la Madre Tierra como un "sistema viviente dinámico" y un "sujeto colectivo de interés público" dotado de "derechos" inherentes.44 Establece principios fundamentales como la "No Mercantilización de las Funciones Ambientales de la Madre Tierra", afirmando que los procesos naturales son "dones de la sagrada Madre Tierra" en lugar de mercancías.45 La ley incluye el derecho de la Madre Tierra a "vivir libre de contaminación" 47 e impone obligaciones tanto a los individuos como al Estado para prevenir y evitar daños a sus componentes.46 También exige la participación en la priorización de necesidades para el "Vivir Bien", un concepto central en las cosmovisiones indígenas que enfatiza la vida en armonía y equilibrio con la Madre Tierra y la sociedad.46
La Ley 1333 de Medio Ambiente, promulgada el 27 de abril de 1992, es la ley ambiental general de Bolivia, diseñada para proteger y conservar el medio ambiente y los recursos naturales, promoviendo al mismo tiempo el desarrollo sostenible para mejorar la calidad de vida.48 Una disposición clave es el establecimiento de un sistema de evaluación de impacto ambiental (EIA) y control de calidad ambiental, destinado a prevenir y mitigar los impactos ambientales de los proyectos.49 Todas las obras y actividades públicas o privadas deben identificar obligatoriamente su categoría de impacto ambiental y, si es necesario, obtener una Declaración de Impacto Ambiental (DIA) antes de su ejecución.51
La Ley 535 de Minería y Metalurgia, promulgada el 19 de mayo de 2014, regula específicamente las actividades mineras y metalúrgicas, con el objetivo de un desarrollo responsable, planificado y sostenible.6 El Título VI, Artículos 207-216, se dedica íntegramente a la "Consulta Previa en Materia Minera".54 Garantiza explícitamente el derecho a la consulta previa, libre e informada para las naciones y pueblos indígena originario campesinos cuando un contrato administrativo minero pueda afectar directamente sus derechos colectivos (Art. 207).56 Diferencia que las actividades de prospección y exploración
no requieren consulta previa, pero los nuevos contratos administrativos mineros sí.56 Crucialmente, el Artículo 208 de la Ley 535 contiene una cláusula altamente polémica: establece explícitamente que los acuerdos internacionales (Convenio 169 de la OIT, UNDRIP) "no otorgan a los sujetos de consulta previa el derecho a veto sobre la ejecución de actividades de explotación minera".56 Esta interpretación es un punto principal de conflicto. La ley describe un procedimiento detallado de consulta que implica un máximo de tres reuniones, seguido de una fase de mediación por la Autoridad Jurisdiccional Administrativa Minera (AJAM), y una resolución final del Ministerio de Minería y Metalurgia si no se llega a un acuerdo (Artículos 211-215).56 Todos los costos asociados al proceso de consulta deben ser asumidos por el actor productivo minero solicitante (Artículo 216).56
La disposición explícita de la Ley 535 de que los acuerdos internacionales "no otorgan a los sujetos de consulta previa el derecho a veto" sobre las actividades mineras (Art. 208) representa una interpretación legal crítica por parte del Estado boliviano que choca directamente con el espíritu fundamental del Consentimiento Libre, Previo e Informado (CLPI).56 Si bien el CLPI, tal como se articula en la UNDRIP (Art. 19, 32) y, de forma implícita, en el Convenio 169 de la OIT (Art. 6, 15), conlleva el derecho soberano de los pueblos indígenas a denegar su consentimiento, y por lo tanto a ejercer un veto efectivo, la ley boliviana intenta circunscribir este poder. Si el "consentimiento" en el CLPI puede ser anulado por los intereses estatales, deja de ser verdaderamente "libre" e "informado" en un sentido significativo, reduciendo el proceso de consulta a una mera formalidad o a un diálogo sin poder real de decisión para las comunidades indígenas sobre sus tierras y vidas. Esta discrepancia legal es una barrera profunda y fundamental para la participación indígena genuina y una fuente principal de conflicto y desconfianza continuos. Sugiere que, a pesar de ratificar instrumentos internacionales que consagran derechos indígenas robustos, el marco legal interno de Bolivia puede estar diseñado estratégicamente para priorizar los intereses económicos del Estado (particularmente el desarrollo minero) sobre la plena realización de la autodeterminación indígena y los derechos territoriales. Este conflicto estructural inherente significa que, incluso si los procedimientos de consulta se siguen formalmente, los resultados aún pueden ser percibidos como ilegítimos e impuestos por los grupos indígenas si se les niega su derecho final a decir "no". Esto podría conducir a un aumento de los disturbios sociales, desafíos legales y una perpetuación de los abusos ambientales y de los derechos humanos.
Bolivia posee un marco legal aparentemente integral, aunque a veces contradictorio, para la protección ambiental y los derechos indígenas (Ley 071, Ley 1333, Ley 3760, Convenio 169 de la OIT, Ley 535). Sin embargo, la crítica de la Defensoría del Pueblo sobre la falta de un plan nacional "integral e interinstitucional" para el mercurio 1 sugiere que estas leyes no se están aplicando de manera cohesionada ni se están haciendo cumplir eficazmente en los diferentes sectores. El drástico aumento de las importaciones de mercurio después de la Ley 535 1 subraya aún más este problema: una ley minera que incluye disposiciones de consulta parece haber facilitado inadvertidamente un aumento en el uso de mercurio debido a la ausencia de mecanismos de control robustos e integrados en toda la cadena de suministro. Esto apunta a un enfoque legislativo y de aplicación reactivo en lugar de proactivo, donde se aprueban leyes pero su implementación holística y la coordinación intersectorial (por ejemplo, entre minería, medio ambiente, salud y comercio) son gravemente deficientes. La existencia de numerosas leyes y compromisos internacionales proporciona una base legal sólida para las reivindicaciones indígenas y la protección del medio ambiente. Sin embargo, la implementación fragmentada y la cláusula de "no veto" en la Ley 535 revelan una debilidad sistémica en la gobernanza. Esto significa que las victorias legales para los grupos indígenas podrían ser difíciles de traducir en protección práctica sin un enfoque estatal más unificado, respetuoso de los derechos y efectivamente coordinado. La continua falta de mecanismos de control efectivos para el mercurio, a pesar del marco legal, sugiere fuertemente que los impulsores económicos (particularmente las ganancias de la minería de oro) están actualmente superando las preocupaciones ambientales y de salud humana en la aplicación práctica de las políticas. Esto socava los propios objetivos declarados del Estado de "Vivir Bien" y armonía ambiental.
Tabla 2: Resumen de Normativas Clave y su Relevancia para la Consulta Previa
Convenio/Ley
Artículos/Disposiciones Clave
Relevancia para la Consulta/Participación
Convenio de Minamata sobre el Mercurio
Art. 7 (PAN para ASGM); Art. 18 (Información/Conciencia Pública); Art. 20 (Planes de Implementación/Consulta a las Partes Interesadas)
Exige el desarrollo de un Plan de Acción Nacional para la ASGM y manda la consulta a las partes interesadas durante la elaboración, implementación, revisión y actualización de estos planes.
Declaración de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (UNDRIP) - Ley 3760 (Bolivia)
Art. 3, 4, 5 (Autodeterminación); Art. 10, 19, 28, 29, 32 (Consentimiento Libre, Previo e Informado - CLPI)
Garantiza el CLPI para medidas legislativas/administrativas o proyectos que afecten a los pueblos indígenas, incluyendo aquellos en sus tierras, territorios y recursos. Elevada a ley boliviana, lo que la hace legalmente vinculante.
Convenio 169 de la OIT
Art. 6 (Consulta sobre medidas que les afecten); Art. 7 (Participación en planes de desarrollo); Art. 15 (Consulta sobre explotación de recursos naturales)
Manda la consulta con los pueblos indígenas a través de sus instituciones representativas sobre medidas legislativas/administrativas y antes de emprender o autorizar programas de prospección o explotación de recursos naturales en sus tierras.
Ley 071 de Derechos de la Madre Tierra
Define a la Madre Tierra como sujeto de derechos; concepto de "Vivir Bien"; Derecho a vivir libre de contaminación; Deber de prevenir daños; Manda la participación en la priorización de necesidades para el desarrollo integral.
Establece un marco para la coexistencia armoniosa y el desarrollo integral, requiriendo implícitamente enfoques participativos para actividades que afecten a la Madre Tierra y el bienestar humano, alineándose con las cosmovisiones indígenas.
Ley 1333 de Medio Ambiente
Establece la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) y la Declaración de Impacto Ambiental (DIA) para proyectos públicos/privados.
Requiere evaluaciones ambientales que, en principio, deberían involucrar a las comunidades afectadas, aunque los mecanismos de consulta específicos se elaboran en otras leyes (ej. Ley 535). Se centra en la prevención y el control de los impactos ambientales.
Ley 535 de Minería y Metalurgia
Título VI (Art. 207-216) sobre Consulta Previa en Materia Minera; Art. 208 (cláusula de "no veto").
Detalla explícitamente el procedimiento para la consulta previa, libre e informada para nuevos contratos administrativos mineros que puedan afectar directamente los derechos colectivos. Sin embargo, controversialmente establece que los acuerdos internacionales no otorgan un derecho de veto a las actividades de explotación minera.
VI. La Brecha entre la Norma y la Realidad: Críticas y Desafíos
Las organizaciones indígenas, en particular CONTIOCAP y CPILAP, mantienen una postura consistente y resuelta: no fueron incluidas genuinamente en la elaboración del Plan de Acción Nacional (PAN). Por el contrario, afirman que solo fueron invitadas a eventos de "socialización" después de que el plan ya había sido diseñado.11 Este enfoque contraviene directamente el principio internacionalmente reconocido de Consentimiento Libre, Previo e Informado (CLPI). El CLPI exige que las comunidades afectadas participen desde las primeras etapas de un proyecto o política que pueda impactarlas, asegurando su participación genuina y la posibilidad de negar su consentimiento.39 El manual de la FAO sobre CLPI subraya que el "cómo", "cuándo" y "con quién y por quién" de un proceso de CLPI son tan cruciales como "qué" se propone. Enfatiza la necesidad de asignar tiempo suficiente para las discusiones internas dentro de las comunidades indígenas y asegurar que la información se difunda de manera culturalmente apropiada.59 El proceso del gobierno, tal como lo describen los grupos indígenas, parece haber pasado por alto estos requisitos procesales fundamentales.
La Defensoría del Pueblo de Bolivia emitió un informe crítico en mayo de 2022, concluyendo que el Estado boliviano "no había efectuado acciones suficientes para cumplir con el Convenio de Minamata", particularmente en el desarrollo de un plan nacional "integral e interinstitucional".1 Este informe fue una respuesta directa a una denuncia formal del Centro de Documentación e Información Bolivia (CEDIB) y CONTIOCAP, lo que otorgó peso institucional a las afirmaciones indígenas.2 La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) ha presionado consistentemente a Bolivia sobre este tema. Ha instado al Estado a adoptar un Plan de Acción Nacional integral para el control del mercurio y, crucialmente, a garantizar la "consulta previa y la participación directa de las mujeres en todos los procesos", junto con "reparaciones culturalmente adecuadas" para las comunidades afectadas.8 Si bien el Estado proporcionó detalles sobre las medidas existentes, la CIDH señaló que estas no abordaban adecuadamente la falta de una regulación apropiada ni el imperativo del CLPI.10 La ONU y la OEA también han expresado su preocupación por el uso de mercurio en Bolivia.9
La tensión inherente entre el desarrollo económico impulsado por la minería y la protección de los derechos indígenas y el medio ambiente es claramente evidente en Bolivia. La Ley 535 de Minería y Metalurgia, si bien contiene disposiciones para la consulta previa, establece explícitamente en su Artículo 208 que los acuerdos internacionales no otorgan a las comunidades indígenas un derecho de "veto" sobre las actividades de explotación minera.56 Esta cláusula legal epitomiza la priorización percibida del Estado del desarrollo minero sobre el pleno ejercicio de la autodeterminación indígena. Los fuertes incentivos económicos para la minería de oro complican aún más esta tensión; los ingresos mineros son a menudo significativamente más altos —dos a cuatro veces— que los de las actividades agrícolas tradicionales en las mismas regiones.19 Esta realidad económica crea un poderoso impulso para la continuación de la minería, haciendo que la transición a métodos libres de mercurio y la aplicación estricta de las regulaciones ambientales sean extremadamente desafiantes. El fuerte aumento de las importaciones de mercurio tras la promulgación de la Ley 535 1 subraya aún más esta tensión subyacente: una ley destinada a regular la minería puede haber facilitado inadvertidamente un aumento en el uso de una sustancia tóxica debido a la falta de mecanismos de control integrales en toda la cadena de suministro.
El gobierno boliviano, a través de sus diversos ministerios, ha afirmado públicamente su compromiso de trabajar por la salud y el bienestar de sus ciudadanos y la protección del medio ambiente, particularmente en lo que respecta a las actividades de minería de oro.12 El Viceministro de Política Minera, Marcelo Ballesteros, ha declarado que el PAN está diseñado para beneficiar a una amplia gama de partes interesadas, incluidos "mineros, comunidades, pueblos indígenas y otras instituciones".13 Sin embargo, estas declaraciones generales de compromiso contrastan fuertemente con las acusaciones específicas y persistentes de exclusión por parte de los grupos indígenas y los hallazgos críticos de organismos independientes como la Defensoría del Pueblo y la CIDH. El gobierno se ha abstenido en gran medida de reconocer explícitamente o abordar directamente las críticas específicas sobre la falta de consentimiento
previo e informado en el desarrollo del PAN, centrándose en cambio en la intención de "socializar" el plan.11
La queja constante de CONTIOCAP y CPILAP sobre haber sido invitados a "socializaciones" después de la elaboración del PAN 11 sugiere un patrón de lo que podría denominarse "teatro de consulta". Este es un escenario en el que se mantiene la apariencia externa de participación (por ejemplo, celebrando reuniones, presentando información), pero se niega el derecho sustantivo de las comunidades a influir o co-crear genuinamente las decisiones. El hecho de que el gobierno siga enmarcando estas interacciones como "socialización" en lugar de reconocer una falla en la "consulta previa" indica una evitación estratégica de las obligaciones más robustas y legalmente vinculantes asociadas con el CLPI. Esta práctica erosiona fundamentalmente la confianza entre las comunidades indígenas y el Estado. Cuando la participación se percibe como una mera formalidad o una justificación
a posteriori, genera cinismo y resistencia. Sin un CLPI genuino, cualquier plan, independientemente de sus méritos técnicos o buenas intenciones declaradas, carecerá de legitimidad a los ojos de las poblaciones afectadas. Esto puede conducir a la falta de cumplimiento, resistencia social activa, conflictos prolongados y, en última instancia, obstaculizar la implementación efectiva y sostenible de las estrategias de reducción del mercurio. La consecuencia a largo plazo es una profundización de la división, lo que dificulta cada vez más la gobernanza colaborativa futura y la resolución de problemas socioambientales complejos.
La cláusula de "no veto" en la Ley 535 56 no es un detalle legal menor; representa una ambigüedad fundamental y no resuelta dentro del marco legal de Bolivia con respecto a los derechos indígenas. Esta cláusula socava directamente el espíritu y la intención de los estándares internacionales de CLPI, que implican el derecho a negar el consentimiento cuando un proyecto afecta significativamente las tierras o los medios de vida indígenas. Si las comunidades indígenas no pueden ejercer eficazmente este poder, su "participación" en las consultas se vuelve en gran medida consultiva en lugar de determinante. Esta interpretación legal permite al Estado proceder con proyectos mineros a pesar de la oposición de la comunidad, lo que lleva a una continua degradación ambiental y abusos de los derechos humanos, como lo demuestran la continua contaminación por mercurio y los graves impactos en la salud.4 Esta tensión legal no resuelta crea un terreno fértil para desafíos legales prolongados y movimientos sociales intensificados. Significa que el marco legal interno de Bolivia, a pesar de sus elementos progresistas como los "derechos de la Madre Tierra" (Ley 071), contiene disposiciones que pueden interpretarse para priorizar los intereses económicos del Estado (extractivismo) sobre la plena realización de los derechos indígenas y ambientales. Este desequilibrio estructural perpetúa la desigualdad y el conflicto en la búsqueda de la extracción de recursos.
VII. Conclusiones y Perspectivas Futuras
La controversia central en Bolivia gira en torno a una desconexión profunda y persistente: los esfuerzos del gobierno boliviano para mitigar la contaminación por mercurio en la minería a través del Plan de Acción Nacional (PAN) son recibidos con un rechazo fuerte y constante por parte de las organizaciones indígenas. Este rechazo se deriva directamente de sus afirmaciones de exclusión fundamental del diseño y la elaboración del plan, en lugar de una consulta genuina, previa e informada. Este conflicto subraya la importancia crítica del Consentimiento Libre, Previo e Informado (CLPI) no solo como un requisito procesal, sino como una piedra angular de los derechos indígenas, la autodeterminación y una gobernanza ambiental efectiva y legítima.
Para que el Plan de Acción Nacional logre sus ambiciosos objetivos ambientales y de salud y obtenga una verdadera legitimidad, debe trascender el enfoque actual de mera "socialización". Es imperativo que el gobierno adopte una consulta genuina, previa e informada con las comunidades indígenas afectadas, respetando su derecho a la autodeterminación e integrando sus invaluables conocimientos tradicionales en las estrategias del plan. Las declaraciones públicas de socios internacionales como ONUDI 11 y las claras directrices de organismos de derechos humanos como la CIDH 10 sirven como refuerzo externo, subrayando la expectativa internacional de que Bolivia garantice una participación significativa e inclusiva. En última instancia, el éxito a largo plazo de los esfuerzos de reducción del mercurio en Bolivia está inextricablemente ligado a la participación activa, voluntaria y legítima de quienes se ven más directamente afectados por la contaminación. Su participación no es solo una cuestión de derechos, sino una necesidad práctica para soluciones sostenibles y culturalmente apropiadas.
La falta de una respuesta adecuada a las demandas de exclusión de las comunidades indígenas y la incapacidad de asegurar un CLPI genuino corren el riesgo de perpetuar el ciclo devastador de la contaminación por mercurio. Esto podría llevar a impactos aún más graves en la salud de las poblaciones indígenas, incluyendo el alarmante riesgo de extinción física y cultural para algunos grupos como los Ese Ejja 1, y un daño ambiental irreversible a ecosistemas frágiles. Tal fracaso también socavaría gravemente la credibilidad de Bolivia y sus compromisos bajo tratados internacionales clave de derechos humanos y medio ambiente, incluyendo el Convenio de Minamata, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (UNDRIP) y el Convenio 169 de la OIT. También contradiría el espíritu de sus propias leyes nacionales progresistas, como la Ley 071 de Derechos de la Madre Tierra y la Ley 535 de Minería y Metalurgia, que consagran la protección del medio ambiente y los derechos indígenas. La implicación a largo plazo de la continua exclusión, desconfianza y conflicto es un potencial aumento de los disturbios sociales, batallas legales prolongadas y una mayor erosión de la relación entre el Estado y sus pueblos indígenas. Esto, a su vez, obstaculizaría significativamente el camino del país hacia el desarrollo sostenible y la realización del ideal constitucional del "Vivir Bien". Además, la tendencia observada de pasar a otras alternativas tóxicas como el cianuro 17 en ausencia de opciones verdaderamente limpias y viables complica aún más el panorama ambiental, lo que sugiere que un enfoque fragmentado o no inclusivo de la contaminación simplemente desplazará o creará problemas nuevos e igualmente graves en lugar de ofrecer soluciones integrales. Un enfoque holístico, inclusivo y basado en derechos es primordial para el futuro de Bolivia.
La Constitución Política de Bolivia y la Ley 071 consagran el concepto indígena de "Vivir Bien" y reconocen los derechos inherentes de la Madre Tierra.45 Este marco es globalmente único y altamente progresista, enfatizando la armonía con la naturaleza y el bienestar colectivo sobre el desarrollo antropocéntrico. Sin embargo, la persistente realidad de la contaminación por mercurio, la supuesta exclusión de los pueblos indígenas de la planificación ambiental crítica y la interpretación legal del Estado de un derecho de "no veto" para las actividades mineras 56 crean una contradicción profunda. La continua búsqueda de modelos económicos extractivistas (minería de oro) parece chocar directamente con los principios fundacionales del "Vivir Bien", que deberían guiar todas las acciones estatales. Esto revela una profunda lucha ideológica y práctica dentro del propio Estado boliviano. La retórica del "Vivir Bien" y los derechos de la Madre Tierra, aunque consagrados constitucionalmente, corre el riesgo de convertirse en una fachada progresista si las prácticas económicas subyacentes continúan priorizando la extracción de recursos y las ganancias a corto plazo sobre la salud ambiental y humana, especialmente cuando los derechos de los pueblos indígenas, los mismos originadores de la filosofía del "Vivir Bien", son marginados. La credibilidad a largo plazo y la autoridad moral del marco legal y filosófico único de Bolivia están en juego si no puede conciliar genuinamente su economía extractivista con sus ideales constitucionales. Esta tensión apunta a una necesidad urgente de una reevaluación fundamental de las prioridades de desarrollo nacional y una aplicación más coherente, integrada y respetuosa de los derechos de los principios ambientales e indígenas en todos los sectores de la gobernanza.
Obras citadas
1. Defensoría: Estado no tomó suficientes acciones para cumplir convenio de Minamata sobre mercurio - Agencias de Noticias Fides - ANF, fecha de acceso: julio 16, 2025, https://www.noticiasfides.com/nacional/sociedad/defensoria-estado-no-tomo-suficientes-acciones-para-cumplir-convenio-de-minamata-sobre-mercurio
2. En audiencia de la CIDH ONU conmina a Bolivia a presentar plan de reducción del mercurio (Notiboliviarural, ) - La nueva CEDIB, fecha de acceso: julio 16, 2025, https://www.cedib.org/noticias/en-audiencia-de-la-cidh-onu-conmina-a-bolivia-a-presentar-plan-de-reduccion-del-mercurio-notiboliviarural/
3. CONTAMINACIÓN POR MERCURIO Y SU IMPACTO EN EL DERECHO AL MEDIOAMBIENTE SANO Y LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS - Cedib, fecha de acceso: julio 16, 2025,https://www.cedib.org/wp-content/uploads/2024/12/02-ADHMA-Informes-EPU-Contaminacion-mercurio-e-impacto-en-PPII.pdf
4. Bolivia: nuevo estudio revela que seis pueblos indígenas presentan altos índices de mercurio en su cuerpo - Mongabay Latam, fecha de acceso: julio 16, 2025.
https://youtu.be/KU3TkZ6_8I8?si=N3NhyG9sA3XEbdTi
La Defensoría en su informe también alerta que el pueblo indígena Esse Ejja corre el riesgo de extinción física y cultural debido a las evidencias de contaminación por el mercurio en su población.
