30/07/2025
Bogotá D.C., 30 de julio de 2025
VC-2025-036
La primacía de la ley y del criterio médico por encima de las glosas: obligación de las EPS de saldar la deuda con las ESE
Glosas y dilaciones: la deuda histórica de las EPS con las ESE
En el sistema de salud colombiano, las Entidades Promotoras de Salud (EPS) han empleado por años tácticas burocráticas –glosas, devoluciones, exigencia de trámites adicionales – para dilatar, disminuir o negar el pago de los servicios que ya prestaron las Empresas Sociales del Estado (ESE) (hospitales públicos).
Este comportamiento ha generado una deuda gigantesca de las EPS con los hospitales públicos, comprometiendo seriamente la estabilidad financiera de la red de salud pública. Un informe de la Contraloría General de la República reveló que las obligaciones pendientes de pago de las EPS a clínicas y hospitales ascienden a $32,9 billones de pesos, de los cuales el 74% corresponde a EPS actualmente intervenidas por la Superintendencia de Salud.
Esta deuda descomunal ha severamente comprometido el flujo de caja de los hospitales públicos, poniendo en riesgo inminente la continuidad de los servicios de salud y hasta el pago de salarios de miles de trabajadores sanitarios. En otras palabras, mediante artimañas administrativas – lo que coloquialmente se ha llamado “hacerle conejo” a los hospitales – muchas EPS han evitado pagar oportunamente lo que deben, con graves consecuencias para el derecho a la salud de la población.
Los ejemplos abundan. Por citar uno reciente, la Nueva EPS (la mayor del país, hoy bajo intervención estatal) acumuló 12 millones de facturas sin procesar, equivalentes a $4,3 billones de pesos, debido a fallas administrativas y sistemas obsoletos que llevaron a pagos basados en promedios y no en las facturas reales. Esta práctica, reconocida por el interventor, generó un rezago financiero grave y tensó la relación con las IPS, al punto que la Superintendencia Nacional de Salud tuvo que extender la intervención para implementar mejoras operativas. El caso ilustra que las demoras deliberadas en el procesamiento y pago de cuentas por parte de las EPS no solo reflejan problemas de gestión, sino también incumplimientos normativos flagrantes que amenazan la sostenibilidad del sistema de salud.
Jerarquía normativa: la ley por encima de directrices y plataformas
Desde la teoría del derecho, rige el principio de jerarquía normativa, según el cual las normas de superior rango (Constitución, leyes y decretos reglamentarios) prevalecen sobre actos administrativos de menor jerarquía (resoluciones, circulares, directrices internas). En consecuencia, ninguna directriz interna, requisito extraoficial o condición impuesta por una EPS puede estar por encima de la ley. Si la ley establece ciertos requisitos mínimos para facturar y condiciones para el pago, esas disposiciones priman sobre cualquier exigencia adicional que una EPS intente imponer vía circulares, manuales internos, plataformas informáticas o software propietario.
En Colombia, la legislación en salud define claramente cuáles son esos requisitos mínimos y procedimientos. Por ejemplo, el Decreto 4747 de 2007 dispuso que los prestadores de salud (las IPS, incluyendo ESE públicas) deben presentar sus facturas con los soportes definidos por el Ministerio de Salud, y prohíbe expresamente que la EPS exija soportes adicionales distintos a los fijados por la autoridad competente. Este principio busca evitar que cada EPS cree trabas o documentación extra a su antojo para retrasar pagos. Más recientemente, la Resolución 2284 de 2023 del Ministerio de Salud reiteró esta garantía al unificar los soportes de cobro de la factura de venta en salud: estableció que la factura debe ir acompañada del Registro Individual de Prestación de Servicios (RIPS) y demás anexos técnicos requeridos, y enfatiza que las entidades responsables de pago no pueden exigir documentos adicionales fuera de esos estándares (salvo acuerdos para reducir soportes, sin eliminar el RIPS). Es decir, la factura que cumple con los requisitos legales y viene con sus soportes oficiales es válida y exigible, y ninguna EPS puede invalidarla o devolverla amparándose en formalidades propias no contempladas en la normatividad.
Esta primacía de la ley aplica también frente a plataformas electrónicas o sistemas informáticos de facturación. Si bien la transición a la facturación electrónica y el uso de software especializado puede traer eficiencia, no puede convertirse en excusa para obstaculizar el cobro. Cualquier falla técnica de la plataforma de la EPS, o requerimiento de campos adicionales no exigidos por la ley, no anula el derecho del hospital a recibir el pago. En últimas, impera el principio de legalidad y buena fe: cumplidos los requisitos legales de la factura, la EPS tiene el deber jurídico de tramitarla y pagarla, no de buscar artilugios para rechazarla. Intentar lo contrario, además de contravenir normas expresas, vulnera la buena fe contractual (art. 83 de la C.P. y art. 1603 del C.C.), pues rompe la confianza legítima de que si un prestador cumple con su obligación de prestar el servicio y facturarlo correctamente, la contraprestación (el pago) le será entregada sin maniobras dilatorias.
Obligaciones legales de pago oportuno y completo
La normativa colombiana no solo fija requisitos de facturación, sino también obligaciones claras de pago oportuno por parte de las EPS. Desde la Ley 1122 de 2007, el legislador estableció mecanismos para evitar que las EPS retengan indefinidamente los recursos debidos a los prestadores. En esencia, si la ESE ha cumplido los requisitos mínimos de ley al facturar, la EPS debe pagar dentro de unos plazos perentorios. Algunos de los mandatos legales más relevantes son:
• Pago anticipado y plazos máximos: Cuando la modalidad de contratación no es capitación (es decir, cuando se paga por evento, por paquete, por caso, etc.), la EPS debe pagar por lo menos un 50% del valor de la factura dentro de los 5 días hábiles siguientes a su radicación. Si la factura no es objetada (es decir, no recibe glosa alguna), el saldo restante debe cancelarse dentro de los 30 días posteriores a la presentación. Incluso si hay glosas o diferencias por conciliar, la norma exige que toda factura quede totalmente pagada a más tardar dentro de los 60 días desde su radicación. Estos tiempos buscan garantizar flujo de recursos continuo a las IPS y evitar acumulación de cartera.
• Intereses moratorios por demoras: La ley prevé sanciones en caso de incumplimiento. Si una EPS no paga dentro de los plazos establecidos, estará obligada a reconocer intereses de mora al prestador, calculados a la tasa legal vigente para obligaciones financieras. La mora, por tanto, no sale gratis: el ordenamiento la castiga para desincentivar que las EPS retengan dinero ajeno injustificadamente. Vale recordar que desde 2002 ya se había consagrado el derecho de las IPS a intereses moratorios cuando las glosas o devoluciones resultaran infundadas, y la Ley 1122 reforzó esta obligación extendiéndola a cualquier retraso en el pago. En teoría, entonces, las EPS que demoran meses (e incluso años) en pagar están generando una obligación adicional (intereses) y exponiéndose a sanciones.
• Prohibición de condicionamientos no previstos en la ley: Como se mencionó, ninguna EPS puede subordinar el pago a requisitos por fuera de los que dicte la normatividad nacional. La factura presentada en debida forma – con los datos legales y soportes como RIPS – no puede ser desconocida so pretexto de que “falta subirla a X plataforma” o “no cumple con tal formato propio” si dichos trámites no están en la ley. Cualquier rechazo por razones extracurriculares constituye un incumplimiento de la EPS a sus obligaciones de pago y podría considerarse una glosa improcedente.
En suma, la obligación jurídica de pagar completa y puntualmente está sólidamente anclada en la ley. El Estado de Derecho en el sector salud exige que, prestado el servicio y radicada la cuenta en forma legal, el dinero circule del asegurador al prestador sin trabas ni dilaciones artificiosas. Lo contrario implica violar no solo normas financieras, sino potencialmente derechos fundamentales, como veremos adelante.
Límites legales a las glosas y su abuso
Las glosas – esas objeciones o “no conformidades” que las EPS formulan a las facturas – merecen un análisis especial, ya que han sido el instrumento predilecto para retrasar pagos. El marco jurídico ha intentado balancear la posibilidad de corregir facturas con la necesidad de evitar abusos por parte de las EPS. En línea con la buena fe y la lealtad contractual, se han impuesto límites estrictos al trámite de glosas:
• Plazo único para glosar: La Ley 1438 de 2011 redujo a 20 días hábiles el plazo que tiene la EPS para revisar la factura y comunicar cualquier glosa al prestador, contados desde la radicación de la factura. Pasado ese término, se cierra la ventana para formular objeciones. Esto mejora la norma anterior (Decreto 4747 de 2007) que daba 30 días; el legislador quiso así agilizar la depuración de cuentas.
• Una sola ronda de glosas: La ley prohíbe expresamente el goteo interminable de objeciones. Una vez la EPS emite sus glosas iniciales, no puede agregar nuevas glosas posteriormente sobre la misma factura, salvo las que surjan de hechos nuevos revelados en la respuesta del prestador. Esto impide que la EPS use tácticas dilatorias de ir encontrando “nuevos” reparos sucesivos para prolongar indefinidamente el no pago.
• Respuesta y decisión en tiempos breves: El prestador (hospital) dispone de 15 días hábiles para responder a las glosas, aceptándolas o refutándolas con justificación. Luego, la EPS tiene apenas 10 días hábiles desde recibida la respuesta para decidir si mantiene o levanta total o parcialmente las glosas. Cualquier valor glosado que la EPS levante o acepte pagar debe ser cancelado dentro de los 5 días hábiles siguientes. Si tras todo este procedimiento persiste un desacuerdo, se acude a la Superintendencia Nacional de Salud para que concilie o resuelva el conflicto. En todo caso, como vimos, la intención es que en máximo ~ 60 días desde la factura inicial ya esté solucionado el pago, con o sin glosa.
• Sanciones por glosas injustificadas: La regulación ha previsto que si las glosas o devoluciones resultan ser infundadas u objetivamente improcedentes, la EPS debe pagar intereses de mora desde la fecha original de presentación de la factura. Incluso, se ha hablado de diseñar mecanismos para sancionar el abuso de las glosas por parte de las EPS. Esto demuestra que el ordenamiento reconoce el potencial abuso que implica glosar sin razón válida (o usar la glosa como excusa burocrática para no pagar) y pretende desincentivarlo.
En la práctica, a pesar de estas reglas, muchas EPS han incurrido en glosas masivas y reiterativas que ahogan financieramente a los hospitales. Sin embargo, legalmente no hay cabida para glosas eternas ni generalizadas. Cada objeción debe ser concreta, ceñirse a las causales taxativas definidas en el Manual Único de Devoluciones, Glosas y Respuestas adoptado por MinSalud, y resolverse pronto. De hecho, la Resolución 2284 de 2023 enfatiza que no se permiten glosas “globales” por porcentaje sobre una factura: la EPS debe identificar puntualmente cada causal de glosa conforme al manual único, no puede simplemente glosar X% de la cuenta sin detalle. Esto busca obligar a que cualquier descuento o no pago esté fundamentado técnicamente y no sea arbitrario.
En resumen, la filosofía jurídica detrás del trámite de glosas es asegurar que la auditoría de cuentas sea ágil, objetiva y de buena fe, evitando que se convierta en un subterfugio para no pagar. Cuando una EPS formula glosas fuera de tiempo, por causas inexistentes, o no cumple los plazos de resolverlas, se sitúa al margen de la ley. Las ESE, a su vez, tienen el derecho de exigir la intervención de la Supersalud e incluso acudir a acciones legales (como tutelas o acciones populares) cuando las deudas por glosas injustificadas ponen en riesgo la prestación de servicios de salud.
Primacía del criterio médico y el derecho a la salud
Otro aspecto fundamental bajo el enfoque jurídico y académico es la primacía del criterio médico en la prestación de servicios de salud. Esto atañe indirectamente al tema de pagos, porque muchas veces las EPS niegan o no pagan ciertos servicios alegando supuesta falta de necesidad o tecnicismos, contradiciendo la recomendación del médico tratante. Aquí entra a jugar un principio caro al derecho sanitario: el conocimiento y la decisión del médico prevalecen en la determinación de lo que un paciente requiere, por encima de consideraciones administrativas o económicas.
La Corte Constitucional ha sido enfática al respecto. Ha reiterado que el médico tratante, por su formación científica y por conocer de primera mano el caso del paciente, es quien está en la mejor posición para decidir qué servicios se necesitan; su criterio es “el principal elemento” para ordenar o suspender un procedimiento o tratamiento. En consecuencia, la administración (la EPS) no puede simplemente reemplazar o ignorar ese criterio médico con argumentos burocráticos o financieros, so pena de poner en riesgo la salud e incluso la vida del paciente. En palabras de la jurisprudencia, “el conocimiento médico-científico es el que debe primar” en las decisiones sobre salud, y “no puede ser sustituido por el criterio jurídico [o administrativo]”. Esto se traduce en que las autorizaciones y pagos de las EPS deben supeditarse a la indicación médica, mientras esta se ajuste a la normatividad, y no al revés.
Aplicando este principio al tema que nos ocupa: si un hospital prestó un servicio amparado en la solicitud o remisión de un médico (por ejemplo, realizó una cirugía, suministro de medicamento, procedimiento diagnóstico que el galeno ordenó como necesario), la EPS no puede negarse a pagar argumentando ex post que “no era necesario” o que “no estaba en el plan” sin contrariar el principio de primacía técnica del médico. Legalmente, tras la Ley Estatutaria 1751 de 2015, la salud es un derecho fundamental autónomo y se garantiza bajo los principios de integralidad y continuidad, lo cual implica proporcionar todos los servicios requeridos para la salud del paciente. Las EPS tienen mecanismos para objetar procedimientos que consideren fuera de cobertura, pero deben ser ágiles (por ejemplo, Comités Técnico-Científicos, hoy eliminados, o las autorizaciones exprés bajo MiPres) y en todo caso no pueden simplemente rehusarse a pagar algo ya brindado si con ello vulneran el derecho a la salud. La ruta correcta sería pagar y luego recobrar si aplica, o buscar los conductos legales, pero nunca trasladar el pleito financiero al hospital o al paciente.
En síntesis, el criterio médico-científico goza de primacía técnica: asegura que las decisiones sobre prestaciones de salud se tomen con base en la evidencia clínica y las necesidades del paciente, no bajo la óptica restrictiva de un auditor o del balance financiero de la EPS. Este principio refuerza la obligación de las EPS de asumir el costo de los servicios que un profesional de la salud haya considerado pertinentes y que efectivamente se prestaron conforme a la normatividad. Desconocerlo sería incurrir en una denegación de servicio indebida y, en contexto de pagos, implicaría una negación injusta de recursos al prestador después de haber cumplido la atención, lo cual es doblemente reprochable desde el punto de vista jurídico y ético.
Un llamado al cumplimiento: pagar la deuda sin más dilaciones
Bajo este panorama –crisis financiera en los hospitales por deudas acumuladas, normas claras que ordenan el pago oportuno, límites a las glosas y preeminencia de la ley y del criterio médico– el mensaje jurídico y académico es contundente: si las ESE cumplieron con los requisitos mínimos legales al facturar, las EPS deben pagar, y deben hacerlo ya. No caben más excusas ni más maniobras de dilación. La deuda acumulada con los hospitales públicos debe ser saldada sin más trámites burocráticos ni espera, pues cada día de mora profundiza la vulneración de derechos fundamentales (salud, vida digna, trabajo) de pacientes y trabajadores.
Este imperativo no es solo teórico. Las instituciones del Estado colombiano están obligadas a actuar coordinadamente para hacer valer el Estado de Derecho en el sector salud. La Superintendencia Nacional de Salud, en ejercicio de su poder de vigilancia, debe exigir y coercionar a las EPS a ponerse al día, imponiendo las sanciones que la ley prevé ante mora injustificada. El Ministerio de Salud y Protección Social, por su parte, debe velar porque las normas (como la Res. 2284/2023 y los decretos reglamentarios) se cumplan en la práctica, brindando acompañamiento a las ESE en el cobro y facilitando mecanismos como el giro directo de recursos cuando proceda. El Ministerio de Hacienda también juega un rol, asegurando la disponibilidad de recursos y el flujo desde la ADRES cuando corresponda, para que la falta de liquidez de una EPS no detenga los pagos a los hospitales. Y el poder judicial está llamado a seguir protegiendo estos derechos: de hecho, ya ha intervenido.
Un precedente judicial histórico ocurrió en julio de 2025, cuando el Tribunal Administrativo de Antioquia decretó una medida cautelar sin precedentes: ordenó al Gobierno Nacional (Ministerios de Salud y Hacienda), a la ADRES, a la Supersalud y a varias EPS intervenidas que, en el término de 30 días, realizaran “todas las gestiones para el saneamiento de la cartera debidamente acreditada a favor de las IPS”, garantizando el pago oportuno y completode las obligaciones, con el fin de asegurar a la población el acceso eficiente a los servicios de salud. Esta orden judicial –de alcance nacional– reconoció que la falta de pago estaba causando un daño real, grave e inminente a derechos colectivos fundamentales (la salubridad pública, el acceso a la salud, la sostenibilidad del patrimonio público) y que era imperativo actuar de inmediato para evitar un perjuicio irreparable. En otras palabras, la justicia colombiana confirmó que no se puede permitir que las EPS sigan usando triquiñuelas administrativas para eludir sus responsabilidades financieras, pues ello pone en jaque bienes jurídicos superiores.
En conclusión, desde un enfoque jurídico y académico, la situación es clara: las normas obligan a las EPS a pagar lo que deben a las ESE sin dilación, siempre que las facturas cumplan los requisitos legales (y el hecho de prestar efectivamente el servicio las ESE ya lo han hecho con creces). La teoría del derecho aplicada a este caso nos recuerda la importancia de la supremacía de la ley y del principio de legalidad: ningún procedimiento interno puede estar por encima de lo que manda la ley ni servir de excusa para incumplir un deber legal de pago. Asimismo, principios como la buena fe contractual y la primacía del criterio técnico médico fortalecen la posición jurídica de las ESE: si actuaron conforme a la ley y prestaron servicios necesarios, tienen derecho a recibir el pago completo y oportuno.
Corresponde ahora a todas las entidades del Estado –agencias de control, entes administrativos y jueces– enfocarse en hacer cumplir estas disposiciones. Saldar la deuda histórica con los hospitales públicos no es solo un asunto contable; es una cuestión de imperio de la ley y de garantía efectiva del derecho fundamental a la salud para todos los colombianos. Cada peso que se paga a tiempo a una ESE es un peso que sostiene la atención de un paciente, el salario de un médico o enfermera, el insumo crítico para una cirugía. Por eso, el llamado es a cerrar filas institucionales para que, de una vez por todas, las EPS paguen ya las deudas acumuladas a las ESE, sin más dilaciones burocráticas. Solo así se restablecerá la confianza en el sistema, se rescatará la viabilidad financiera de la red pública y, sobre todo, se honrará la promesa del Estado Social de Derecho en el ámbito de la salud. Las leyes están dadas; es momento de cumplirlas a cabalidad.
Con aprecio, para ud querid@ lector.
JHON FREDY CRIOLLO ARCINIEGAS
