16/09/2025
El Icefi recomienda al Ejecutivo mayor explicación
del proyecto de presupuesto para 2026 y al
Congreso asegurar su discusión pública y técnica
El Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) realizó su primer análisis técnico del Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el ejercicio fiscal 2026, formalmente presentado como la iniciativa de ley número de registro 6625. De este primer análisis el Instituto identifica luces y sombras, por lo que recomienda al Ejecutivo ampliar y profundizar su explicación sobre lo propuesto, y a la Comisión de Finanzas Públicas y Moneda (CFPM) del Congreso de la República dedicar tiempo y espacio suficientes para su discusión y análisis a profundidad, para preservar los aspectos positivos y corregir las debilidades encontradas.
Para el Icefi, un primer desafío para analizar y evaluar el proyecto de presupuesto para 2026 vuelve a ser compararlo con una base técnicamente adecuada y consistente. Esto porque las comparaciones entre lo propuesto en el proyecto de presupuesto para 2026 y el presupuesto de 2025 pueden variar significativamente, dependiendo de si se usa el presupuesto inicial o el vigente de 2025.
Los anexos 1 y 2 de este comunicado muestran que requiere especial atención y cuidado el análisis del proyecto de presupuesto para 2026 al compararlo con 2025 en los rubros del gasto de capital (inversión), los desembolsos de préstamos externos, la colocación de bonos del Tesoro y el uso de recursos de caja. El anexo 4 muestra que las comparaciones de los techos de gasto por entidad son sensibles a la versión del presupuesto de 2025 que se emplee. En todos los casos, para obtener comparaciones técnicas consistentes y apegadas a la realidad, el Icefi recomienda evaluar el proyecto de presupuesto para 2026 comparándolo con el presupuesto de 2025 vigente a la fecha más reciente.
Como un primer aspecto positivo que el Icefi destaca en el proyecto de presupuesto es que la proyección de ingresos tributarios para 2026 fue calculada apegándose a criterios y metodologías técnicas, abonando a su credibilidad y, muy importante, abandonando la práctica de subestimar esas proyecciones, notoria en los proyectos de presupuesto formulados durante el período de 2020 a 2023.
El anexo 3 muestra que, con base en la recaudación de impuestos al 31 de agosto de 2025, y tal como lo anticipó desde 2024, el Icefi estima que la recaudación de los ingresos tributarios podría cerrar en 2025 en Q111,441.0 millones, equivalentes a una carga tributaria de 11.8%, superando en Q2,138.4 millones (0.2% del producto interno bruto -PIB-) la meta de recaudación.
En un escenario pasivo, es decir, sin reformas tributarias ni recaudación adicional por medidas de fiscalización y control por parte de la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT), el Icefi proyecta que la recaudación tributaria podría alcanzar en 2026 los Q119,005.8 millones, equivalentes a una carga tributaria de 11.8%. Esta proyección técnica pasiva del Icefi es consistente con la proyección de Q119,762.8 millones, también equivalente a una carga tributaria de 11.8%, toda vez la diferencia de Q757.0 millones es viable esperarla como recaudación adicional resultante de las acciones administrativas de la SAT.
No obstante, esta recuperación de la credibilidad técnica en las proyecciones de ingresos, el Icefi recalca la importancia de evaluar la política fiscal desde la perspectiva de la suficiencia, y con ello, la persistente necesidad de una reforma fiscal integral con un componente tributario robusto.
Aunque a criterio del Icefi la proyección del total de recaudación tributaria para 2026 es técnicamente correcta, la distribución por impuesto es cuestionable. El anexo 3 muestra que las autoridades reinciden en la práctica de sobreestimar los rubros de otros impuestos directos y otros impuestos indirectos, los cuales, en conjunto, en el proyecto de presupuesto para 2026 suman Q7,207.0 millones, monto a todas luces excesivo si se le compara con los Q15.8 millones recaudados en 2024, los Q12.2 millones que el Icefi estima cerrarán en 2025, o los Q13.0 millones proyectados por el Icefi para 2026. Esta alteración en la distribución por impuesto de la proyección de recaudación para 2026 constituye una falencia técnica en términos de transparencia fiscal, y distorsiona los aportes constitucionales calculados con base en los ingresos ordinarios y otros destinos específicos de la recaudación de impuestos.
El Icefi reconoce cierto esfuerzo en el proyecto de presupuesto para 2026 por sostener el nivel del gasto social, el cual mantendría una importancia macroeconómica en torno al 9.1% del PIB, y una importancia fiscal del 56% del presupuesto total de gastos. Preocupa que la asignación presupuestaria propuesta para 2026 en educación sería de 3.2% del PIB, por debajo de la asignación vigente de 3.4% del PIB en 2025, mientras que para protección social se propone para 2026 elevarla a 2.0% del PIB, superando la asignación vigente en 2025 de 1.8% del PIB, y para salud se propone para 2026 sostener la de 2025 en 1.6% del PIB. El análisis de la estructura programática del presupuesto de gastos propuesto para 2026 revela acciones valiosas, destacando la instalación de farmacias comunitarias nuevas, renovación de equipo e instalaciones de centros de salud y hospitales, de la Policía Nacional Civil y del Sistema Penitenciario, mayores asignaciones presupuestarias para el Ministerio de Relaciones Exteriores para atender a las y los guatemaltecos que viven en el exterior, especialmente en los Estados Unidos de América.
El Icefi destaca como positiva la asignación de Q155.0 millones al Ministerio de Energía y Minas tras la recuperación del campo petrolero de Xan, en Petén, luego que finalizara el contrato con la empresa Perenco Guatemala Limited. El destino propuesto para estos recursos es continuar el proceso de cierre y desmantelamiento de las instalaciones petroleras, y avanzar en la restauración del ecosistema y la seguridad en la región del Parque Nacional Laguna del Tigre.
El Icefi saluda la inclusión de normas innovadoras en materia de transparencia fiscal y participación ciudadana. En los artículos 38, 39 y 40 de la iniciativa de ley 6625 se incluyen por primera vez obligaciones para las entidades estatales para el seguimiento de la participación ciudadana en los procesos de gobierno abierto y presupuesto abierto, la formulación y la ejecución del presupuesto, y las acciones para la rendición de cuentas y la transparencia general de la gestión pública.
Las entidades quedan obligadas a rendir cuentas sobre el avance de la ejecución presupuestaria, el detalle del cumplimiento de objetivos, metas, resultados alcanzados y el número de personas beneficiadas. También se obliga a las entidades estatales a publicar planes para mejorar la ejecución presupuestaria y el logro de resultados. El Icefi recomienda a la Contraloría General de Cuentas aprovechar los recursos adicionales que se le estarían asignando, para impulsar una reforma institucional que multiplique y modernice sus capacidades para prevenir y detectar los abusos y los actos de corrupción.
Como el principal elemento de preocupación de la propuesta del Ejecutivo, el Icefi identifica las disposiciones en el artículo 55 de la iniciativa de ley 6625, el cual contiene una ampliación presupuestaria preautorizada, permitiendo ejecutar en 2026 los saldos no ejecutados de los aportes ordinarios y extraordinarios a los Consejos Departamentales de Desarrollo (Codede) asignados en los ejercicios fiscales 2024 y 2025.
Además de contravenir el espíritu y sentido del artículo 38 de la Ley Orgánica del Presupuesto (LOP), reincidir en errores contenidos en las iniciativas de ley número de registro 6576 y 6608, esta última aprobada como el Decreto del Congreso de la República número 7-2025, la vigencia de este artículo incrementaría el techo presupuestario global en un monto no especificado en el texto legal, lo cual podría constituir una contingencia de inconstitucionalidad, y continuaría estimulando que los Codede y las municipalidades no ejecuten las obras, con el propósito de trasladar estas asignaciones al año electoral 2027. El anexo 5 muestra que el Icefi estima que los saldos no ejecutados en 2024 y 2025 de aportes a Codede podrían incrementar el techo presupuestario global de 2026 en alrededor de Q5,820.0 millones.
El déficit fiscal previsto en el proyecto de presupuesto para 2026 es de 3.3% del PIB, por debajo del 3.8% del PIB del presupuesto vigente de 2025. Este déficit superior al 3% del PIB es el resultado de una nueva solicitud del Ejecutivo para que el Congreso apruebe un nuevo monto voluminoso de deuda bonificada, la cual pasaría Q23,176.7 millones (2.5% del PIB) en el presupuesto vigente de 2025, a Q27,598.9 millones (2.7% del PIB) en el proyecto de presupuesto para 2026. El anexo 6 muestra que la estructura de los destinos de este endeudamiento bonificado es similar a los contemplados en el presupuesto vigente de 2025: 34.5% (9.5 millardos) para al servicio de la deuda pública, el 11.5% (Q3.2 millardos) a rubros de inversión, y más de la mitad, 54.1% (Q14.9 millardos) para rubros de funcionamiento, pese a estar expresamente prohibido en el último párrafo del artículo 61 de la LOP. A diferencia del presupuesto vigente en 2025, en el que la mayoría de la inversión financiada con bonos del Tesoro (Q3,215.2 millones) es inversión física (Q2,300.4 millones), en el proyecto de presupuesto para 2026 en la inversión financiada con bonos del Tesoro (Q3,168.7 millones), el monto mayor (Q1,329.2 millones) son para transferencias de capital, por arriba de la inversión física (Q1,275.3 millones).
El anexo 7 muestra el detalle de las entidades que en 2026 el Ejecutivo propone financien gastos con bonos del Tesoro. Los datos muestran que el servicio de la deuda pública (Q9,511.5 millones, 34.5%), las Obligaciones del Estado a Cargo del Tesoro -OEACT- (Q9,318.5 millones, 33.8%), el Ministerio de Desarrollo Social -Mides- (Q2,260.9 millones, 8.2%), el Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda -Micivi- (Q1,714.5 millones, 6.2%), el Ministerio de la Defensa Nacional -Mindef- (Q1,043.0 millones, 3.8%), y el Ministerio de Trabajo y Previsión Social -Mintrab- (Q988.4 millones, 3.6%), absorberán el 90.0% de la colocación de bonos del Tesoro.
El Icefi expresa preocupación porque se puedan emplear recursos del endeudamiento público bonificado para la ampliación y prórroga de los pagos a grupos de exmilitares y paramilitares establecidos en la Ley Temporal de Desarrollo Integral, Decreto número 51-2022, con cargo al presupuesto del Mides, agudizando las anomalías que plagan ese programa, toda vez persiste la incertidumbre sobre el número de beneficiarios ya atendidos, y que podrían agregarse. Por ley, el financiamiento con deuda bonificada empleado por el Mintrab está asociado al Programa de Aporte Económico al Adulto Mayor, mientras que en el Mindef está asociado a la adquisición, reparación y mantenimiento de material bélico.
El anexo 8 detalla los destinos de la deuda bonificada en las OEACT, destacando el monto mayor para un fondo que, según el artículo 140 de la iniciativa de ley 6625, financiaría las actividades de pre-inversión e inversión para los proyectos de modernización del sistema metropolitano de transporte, de puertos, aeropuertos y ferrovías, sin especificar las unidades ejecutoras o los montos para cada uno de esos proyectos. Debido al volumen elevado de este endeudamiento público bonificado, el carácter preocupante o cuestionable de algunos de sus destinos, y una nueva excepción a la prohibición que impone el artículo 61 de la LOP para financiar gasto de funcionamiento con deuda pública, el Icefi recomienda al Ejecutivo ampliar y profundizar las explicaciones que lo justifiquen técnicamente.
El Icefi saluda el anuncio de la CFPM de mantener la práctica democrática de realizar audiencias públicas, las cuales deben contemplar condiciones y tiempo suficientes para el análisis y discusión de estos y otros elementos del proyecto de presupuesto para 2026, permitiendo la presentación de recomendaciones técnicas por parte de sectores diversos.
El Icefi recomienda al Ejecutivo profundizar sus explicaciones, especialmente sobre su solicitud para que el Congreso apruebe financiar Q14.9 millardos de gasto de funcionamiento con deuda bonificada, como excepción a la prohibición que establece la LOP. Sugiere suprimir propuestas muy cuestionables como la del artículo 55 de la iniciativa 6625 o cargar en el presupuesto del Mides el costo fiscal de ampliar o prorrogar los pagos a grupos de exmilitares y paramilitares establecidos en la Ley Temporal de Desarrollo Integral.
Texto y gráficas ICEFI
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