15/07/2025
กรมดำรงราชานุภาพ กระทรวงมหาดไทย และการพัฒนาแผ่นดิน
ในชั่วขณะที่สยามต้องเผชิญกับภัยอาณานิคมแม้จะด้วยบุญของประเทศที่สยามได้มีผู้นำอย่างพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวและกลุ่ม “สยามหนุ่ม” ซึ่งเป็นเครือข่ายของเหล่าผู้ที่เห็นด้วยกับแนวทางการปฏิรูปประเทศของพระองค์และพร้อมที่จะทุ่มทั้งแรงกายแรงใจในการขับเคลื่อนการพลิกแผ่นดินและต่อต้านภัยที่มอเคยพบมาก่อน แต่ทั้งพระองค์และกลุ่ม “สยามหนุ่ม” กลับขาดอาวุธในมือไม่ว่าจะเป็นทรัพยากรที่จำเป็นและเข็มทิศแนวทางที่จะเคลื่อนไปข้างหน้า
แต่ข้อจำกัดเหล่านี้หาได้หยุดยั้งความพยายามไม่ เพราะด้วยสำนึกต่อหน้าที่ที่เปลี่ยนไปอย่างเข้มข้น[1] ทำให้กลุ่ม “สยามหนุ่ม” อันมีพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวเป็นผู้นำนี้ได้ขับเคลื่อนต่อไปพร้อมๆ กับการค้นหาแนวทางในการปฏิรูปผ่านการเสด็จประพาสยังที่ต่างๆ ไม่ว่าจะในประเทศหรือนอกประเทศ[2] การพบเห็นถึงเทคโนโลยีและองค์ความรู้ต่างๆ ที่พัฒนาขึ้นทำให้กลุ่มของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวอันเป็นผู้ปกครองใหม่ของสยามนั้นได้เห็นถึงแนวทางของการพลิกแผ่นดินสยามแบบใหม่ที่ตามมาด้วย ดังพระราชดำริของพระองค์ว่า
“คนทั้งแผ่นดินตั้งตาคอยดูคอยฟังอยู่ทั้งนั้น ทั้งการที่ได้จัดทำไปแล้วนี้ ก็เพราะมีความประสงค์จะจัดกำลังของบ้านเมืองให้แข็งแรงกวดขันขึ้น ทั้งจะเปลี่ยนแปลงการทั้งปวงให้เจริญขึ้นสมกาลสมสมัยด้วย... จะได้คิดจัดการแบบอย่างราชการเสียใหม่ ให้เป็นพระเพณีและลงระเบียบเรียบร้อยต่อไป”[3]
ดังนั้นพระองค์จึงมีพระราชหัตถเลขาต่อการพลิกแผ่นดินถึงกรมพระยาดำรงราชานุภาพอย่างมีพลังว่า “ต้องอาศัยความปกครอง ให้ราษฎรได้ทำมาหากินโดยสะดวก ได้รับผลประโยชน์อันเกิดขึ้นจากแผ่นดิน ซึ่งจะได้มาเสียภาษีอากรจึงจะเป็นกำลังบ้านเมืองได้”[4]
นี่เองจึงเป็นจุดเริ่มต้นของแรงผลักดันอันสำคัญในการปฏิบัติการสร้างความก้าวหน้าให้แก่บ้านเมืองสยามของพระมหากษัตริย์และกลุ่มขุนนางยุคใหม่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการตั้งกระทรวงทั้ง 12 ขึ้นเพื่อเป็นองค์กรใหม่ในการบริหารราชการและการรับมือกับภัยคุกคามไม่ว่าจะจากภายในหรือภายนอกเพื่อให้เกิดบูรณภาพใหม่แก่สยาม[5]
หนึ่งใน 12 กระทรวงทีมีการจัดตั้งขึ้นใหม่นั้นคือกระทรวงมหาดไทย ซึ่งในช่วงแรกนั้นยังมการแบ่งการปกครองตามพื้นที่อยู่ แต่ต่อมาพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวจะทรงมีพระบรมราชโองการห้แยกอำนาจการปกครองตามหัวเมืองที่ไปอยู่กับกระทรวงกลาโหมละกระทรวงต่างประเทศให้มาอยู่ที่กระทรวงมหาดไทยที่เดียวโยมีเป้าหมายสำคัญที่ว่ารัฐบาลกลางจะไม่ให้มีการบังคับบัญชาหัวเมืองกระจายไปตามกระทรวง และไม่ให้เจ้าเมืองมีอธิปไตยแยกย่อยออกไปซึ่งเป็นปัญหาต่อการบริหารประเทศ
ในภารกิจการกำกับดูแลพื้นที่อันกว้างขวางนี้ พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้มอบหมายให้กรมพระยาดำรงราชานุภาพเป็นเสนาบดีกระทรวงมหาดไทยคนแรก และจะเป็นคนสำคัญที่วางรากฐานของมหาดไทยและประเทศด้วย
หลังจากที่กรมพระยาดำรงราชานึภาพได้ทรงเข้ามาดำรงตำแหน่ง พระองค์ได้วางรากฐานการบริหารงานภยกระทรวงโดยบ่งออกเป็น 3 กรม คือ กรมมหาดไทยกลาง ทำหน้าที่จัดการงานทั่ไป กรมมหาดไทยฝ่ายเหนือ มีหน้าที่ปราบปรามอาชญากรรม และกรมพลัมภังมีหน้าที่ปกครองท้องที่ ภายใต้การกำกับดูแลของพระองค์นั้นกระทรวงมหาดไทยได้ขยายภาระงานไปยังด้านที่กระทรวงอื่นๆ ยังไม่สามารถทำได้ด้วย คือ งานด้านที่ดิน งานราชทัณฑ์ งานโทรเลข งานด้านอัยการ งานด้านป่าไม้ งานด้านเหมืองแร่ ฯลฯ ดังปรากฏในรับสั่งของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวว่า
“กระทรวงเสนาบดีอื่นๆ กำลังจัดระเบียบราชการกระทรงในกรุงเทพฯ ยังไม่สามารถจะจัดการแผนกกระทรวงนั้นๆ ออกไปถึงหัวเมืองได้ แต่เห็นว่าไม่ควรรอการทะนุบำรุงหัวเมืองไว้ จนกว่ากระทรวงการแผนกนั้นๆ ออกไปจัดการได้เอง การใดควรทะนุบำรุงอย่างใดซึ่งควรจะจัดตามหัวเมืองได้ให้กระทรวงมหาดไทยจัดการตามนั้นไปทีเดียว”
เมื่อภารกิจกว้างไกลเช่นนี้ทำให้กระทรวงมหาดไทยต้องการเพิ่มคนอีกจำนวนมาก ด้วยความต้องการที่มากขึ้นนี้เองจึงนำไปสู่การเปิดพื้นที่ให้ทั้งเจ้านายและสามัญชนให้เข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของการเป็นมหาดไทยนี้ ดังนั้นโรงเยนฝึกสอนข้าราชการและทุนต่างๆ จึงถือกำเนิดขึ้นเพื่อฝึกสอนและดึงคนให้กลายเป็นกำลังสำคัญในการพัฒนาในฐานะข้าราชกรอาชีพ แม้ว่าข้าราชการปกครองส่วนใหญ่จะเป็นระดับเจ้านายหรือผู้ปกครองจากท้องถิ่นเพราะมีความคุ้นเคยและมีความรู้อยู่ก็ตาม โดยกรมพระยาดำรงราชานุภาพได้ทำให้การเป็นข้าราชการตั้งอยู่บนฐานคิดแบบใหม่แทนการกินเมืองเช่นเดิมมาเป็นเกียรติยศที่ผูกพันอยู่กับความเจริญและพระมหากษัตริย์
กรมพระยาดำรงราชานุภาพทรงมีอิทธิพลต่อวิธีการปกครองของกระทรวงมหาดไทยรวมไปถึงวิธีการคัดเลือกและฝึกหัดที่ปัจจุบันบางส่วนยังคงมีการใช้เป็นแนวทางอยู่ ความสำเร็จนี้ก็เนื่องจากว่าพระองค์เป็นเสนาบดีที่ยาวนานมากว่าเสนาบดีหรือรัฐมนตรีใดๆ รวมไปถึงได้รับพระราชทานอำนาจอย่างเด็ดขาดจากพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวในการก่อร่างสร้างกระทรวงขึ้น และถ้าหากมีประเด็นใดที่ต้องชี้ขาด พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวก็มักจะคล้อยตามกรมพระยาดำรงราชานุภาพ
กรมพระยาดำรงราชานุภาพนั้นแม้จะไมได้ทรงจบการศึกษาจากต่างประเทศ แต่พระองค์ได้ศึกษาโลกกว้างและภาษาต่างชาติจากเอกสารต่างๆ รวมไปถึงการติดต่อกับเจ้าหน้าที่ของชาติตะวันตกโดยตรง โดยเฉพาะอย่างยิ่งการรับตำแน่งเป็นอธิบดีรมแผนที่ที่ให้พระองค์มีความรอบรู้เกี่ยวกับภูมิประเทศขึ้นอีกมาก กระทรวงมหาดไทยที่ทำหน้าที่ในการผลิกแผ่นดินอย่างสำคัญกระทรวงหนึ่งนั้นจึงเกิดจากการเข้าไปเรียนรู้ด้วยตนเองของพระองค์ และการเข้าไปยังพื้นที่ที่ไม่เคยไปมาก่อนและการประสานงานกับผู้ใหญ่ของท้องถิ่นเดิมๆ กระทรวงมหาดไทยจึงมีความยืดหยุ่นมากกว่ายึดระเบียบอย่างเคร่งครัด คุณลักษณะของข้าราชการมหาดไทยที่พระองค์วางไว้ถูกเรียกว่า “ลูกไม้มหาดไทย” ที่เน้นการทำงานภายใต้ข้อจำกัดและการปรับตัวที่น่าทึ่ง
สำหรับกระบวนารฝึกหัดข้าราชการในการบริหารท้องที่พระองค์เน้นใช้กำลังสนับสนุนจากคนในท้องถิ่นมากกว่าการใช้งบประมาณจากส่วนกลาง พร้อมๆ ไปกับการที่ส่วนกลางจะต้องเข้าใจและมองเห็นพื้นที่ที่ไกลออกไปจากกรุงเทพฯ ได้ด้วย ดังนั้นจึงมีทั้งการจดเอกสารอย่างละเอียดและเป็นระบบ รวมไปถึงการลงตรวจตราพื้นที่ด้วยตัวอที่กรมพระยาดำรงราชานุภาพทรงทำเป็นต้นแบบ[6] โดยพระองค์ออกกฎให้ผู้ว่าราชการเมืองออกตรวจราชการไม่น้อยกว่าสามวันต่อหนึ่งเดือนและต้องส่งรายงานให้แก่ข้าหลวงเทศาภิบาลทุกเดือน โดยพระองค์ทรงกล่าวว่า
“ให้หมั่นเอาใจใส่ตรวจตราการงานในน่าที่ๆ ตัวรับผิดชอบให้ทั่วถึง อย่าสำคัญแต่ว่ามีอะไรนั่งทำอย่ในออฟฟิศเต็มเวลาแล้วเปนได้ทำราชการเต็มน่าที่”
อย่างไรก็ดีการฝึกหักข้าราชการในโงเรียนนั้นไม่ทันการหน้าที่การงานของกระทรวงที่เพิ่มไปไกลจึงต้อใช้วิธีทางลัดด้วยการส่งไปเป็นผู้ช่วยเวียนตามแผนกต่างๆ และให้ผู้บังคับบัญชาคอยสั่งสอนซึ่งพบว่าฝึกได้รวดเร็วกว่าและมีความชำนาญตามท้องที่นั้นๆ ด้วย
การปรับปรุงกระทรวงมหาดไทยใต้การกำกับของกรมพระยาดำรงราชานุภาพนั้นก็ด้วยเป้าหมายใหม่ที่เกิดขึ้น ดังที่พระองค์กล่าวว่า
“ข้าพเจ้าคิดเห็นว่าความมุ่งหมายของการปกครองทั้งอย่างใหม่และเก่าก็อยู่ในจะให้ ‘บ้านเมืองอยู่เย็นเป็นสุข’ ด้วยกัน แต่เข้าใจคำอธิบายคำ ‘อยู่เย็นเป็นสุข’ นั้นผิดกัน อย่างเก่าถือว่า ‘ถ้าบ้านเมืองปราศจากภัยต่างๆ’ เช่นโจรผู้รายเป็นต้น ‘ก็เป็นสุข’... ความคิดที่ว่าจะให้บ้านเมืองอยู่เย็นเป็นสุข ต้องจัดการทำนุบำรุงในเวลาบ้านเมืองเป็นปกติเป็นคติที่เกิดขึ้นใหม่ ดูเหมือนจะเริ่มขึ้นแต่รัชกาลที่ 4 และมาถือเป็นข้อสำคัญในรัฏฐาภิปาลโนบายต่อรัชกาลที่ 5 สืบมา”
การทำนุบำรุงนี้ที่กินความไปกว้างไกลกว่าการปราบปรามโจรผู้ร้ายหรือภัยตามที่เผชิญดังที่เคยเป็นมา ทำให้สยามพัฒนาได้สำเร็จ และสามารถรวมแผ่นดินเป็นหนึ่งได้อย่างแท้จริง ด้วยเหตุนี้เองกระทรวงมหาดไทยจึงมีบทบาทอย่างสำคัญต่อการอยู่รอดของสยามรวมไปถึงการเอาชนะใจคนในท้องถิ่นที่ไม่คุ้นเคยกับสิ่งใหม่ไปพร้อมๆ กับการสร้างความผูกพันร่วมกันในฐานะคนไทยในที่สุด
#กรมพระยาดำรงราชานุภาพ
[1] โปรดดู อรรถจักร์ สัตยานุรักษ์, การเปลี่ยนแปลงโลกทัศน์ของชนชั้นผู้นำไทย ตั้งแต่รัชกาลที่ 4 - พ.ศ. 2475, พิมพ์ครั้งที่ 4 (กรุงเทพฯ: สมมติ, 2565).
[2] ปิยนาถ บุนนาค, “พระมหากษัตริย์ ข้าราชการและประชาชน: มุมมองผ่านการเสด็จประพาสต้นคราวแรกของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว,” วารสารไทยศึกษา ปีที่ 9 ฉบับที่ 1 (2556), 1-40 และกานต์ธิดา ทวีคูณ, “นโยบายต่างประเทศในสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ 5) หลังวิกฤตการณ์ ร.ศ. 112,” (สารนิพนธ์รัฐศาสตรมหาบัณฑิต จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2566).
[3] ภูวดล ศรีวิไล, “การสร้างข้าราชการนักปกครองในสมัยสมเด็จกรมพระยาดำรงราชานุภาพทรงดำรงตำแหน่งเสนาบดีกระทรวงมหาดไทย พ.ศ. 2435-2458,” วารสารมนุษย์กับสังคม คณะมนุษยศาสตร์และสังคมศาสตร์ ปีที่ 7 ฉบับที่ 1 (2564), 55. บทความนี้จะใช้ข้อมูลจากเอกสารนี้เป็นหลัก
[4] เพิ่งอ้าง.
[5] อ่านเพิ่มเติมใน David B. J. Adams, “Monarchy and Political Change: Thailand Under Chulalongkorn (1868-1885),” (PhD dissertation, Department of Political Science, University of Chicago, 1977).
[6] ดูตัวอย่างใน กรมศิลปากร, เอกสารเสด็จตรวจราชการเสนาบดีกระทรวงมหาดไทย ร.ศ.119 - 131 (พ.ศ.2443 - 2455) (กรุงเทพ: กลุ่มประวัติศาสตร์ สำนักวรรณกรรมและประวัติศาสตร์ กรมศิลปากร, 2564).
